Al voltant de la funció social de l’habitatge

El passat 16 de març de 2017, el Ple del Consell del govern valencià va aprovar l’Avantprojecte de Llei per la Funció Social de l’habitatge a la Comunitat Valenciana.

L’article 33 de la Constitució diu que el dret a la propietat privada estarà delimitat per la seua funció social. Això és: que la propietat privada està sotmesa a la seua utilitat social, a l’ús que la comunitat decidisca fer-ne en un moment donat. O siga, eixa funció social forma part essencial del dret a la propietat privada.

Fins ara, esta funció social ha sigut oblidada en benefici d’un concepte neoliberal del dret a la propietat privada, segons el qual la seua funció social hauria de limitar-se el màxim possible o fins i tot desaparèixer, en l’enteniment que no en forma part, sinó que implica una restricció al dret a la propietat privada.

Per això és important que aparega una llei que ho desenvolupe com a dret subjectiu i que avance en la consolidació de la funció social de la propietat privada, tal i com estableix la Constitució. Si s’aprova, no serà la primera llei de l’estat d’este caire. Andalucía, Euskadi i Catalunya ja regulen la funció social de la vivenda amb mesures semblants a les que proposa el govern valencià.

El seu aspecte més important, perquè és el més avançat en la protecció de drets socials, és el fet que reconeix que el dret a una vivenda assequible, digna i adequada és un dret subjectiu. És a dir, un dret que pot exigir-se directament al poder públic perquè així ho reconeix clarament una llei.

A continuació analitzem algunes de les previsions que recull la llei.

 

MESURES LEGALS PER A PROTEGIR EL DRET A L’HABITATGE

1. El foment del lloguer assequible en casos de desnonament.

La llei assenta l’obligació del banc que resulte adjudicatari en un procediment d’execució hipotecària d’oferir un lloguer amb opció de compra a l’anterior propietari com a alternativa al llançament (que es coneix de forma col·loquial com “desnonament”).

S’hi estableix una forma de càlcul de la renda que els nous inquilins hauran de pagar i l’obligació de la Generalitat a assumir-ne el pagament durant els primers tres anys. Ara bé, els arrendataris hauran d’abonar una part a la Generalitat, que no podrà mai superar el 25% dels ingressos de la unitat familiar.

Si prenem com a referència un immoble amb una valor de taxació de 100.000 euros, la quantitat que els arrendataris haurien de pagar durant els tres primers anys oscil·laria entre els 50 i els 100 euros.

2. La declaració de vivenda deshabitada.

Una de les novetats de la norma, si s’aprova, serà que es podrà declarar una vivenda com a deshabitada i obligar a la propietària a donar-li un ús habitacional efectiu en el termini de sis mesos.

Només les vivendes dels grans tenedors podran ser declarades deshabitades. La llei entén que els grans tenedors són les persones físiques o empreses de construcció, promoció o finançament de l’habitatge que acumulen més de 10 vivendes en propietat, lloguer o usdefruit i que, al seu torn, no estiguen destinant-les a la venda o al lloguer.

Tot i que és una bona idea, el resultat té punts febles. D’una banda, la lentitud del procediment administratiu que arribe a declarar la situació de deshabitada: podrà durar fins a un any. D’altra banda, caldrà vore la viabilitat, donat que no comptaran als efectes de considerar “grans tenedors” les vivendes que estiguen posades a la venda o al lloguer.

3. L’expropiació de l’usdefruit als grans propietaris.

Esta ha sigut la mesura més sonada de la llei perquè conté la paraula expropiació i els defensors del concepte neoliberal de la propietat privada de què parlàvem abans han posat el crit al cel. Però què s’expropia exactament?

Cal deixar clar que s’expropiarà per un temps màxim de tres anys el dret d’usdefruit, és a dir, el dret a usar la vivenda. Així que el dret de propietat (aquell que permetria vendre o posar en lloguer o deixar en herència) queda incòlume: continuarà sent del banc.

La Generalitat haurà, doncs, d’expropiar el dret d’ús de l’habitatge per a posar-lo en disposició de les persones o famílies en circumstàncies d’exclusió o emergència social. Estes persones quedaran obligades a pagar a l’administració una quantitat (que no podrà ser superior al 25% dels ingressos anuals de la unitat familiar i en alguns casos podrà eximir-se) en concepte de contribució al pagament del preu just, que és la “indemnització” que rep la persona o entitat a canvi de l’expropiació.

4. Altres mesures.

1. Ajudes per al lloguer: s’hi preveu la constitució d’un sistema d’ajudes al lloguer de forma que el seu cost no supere el 30% dels ingressos de la unitat familiar. Per a les persones en risc d’exclusió social “residencial”.

2. Ajudes contra la pobresa energètica: la llei considera el subministraments bàsics (aigua, gas i electricitat) com un component inseparable del dret a la vivenda. D’acord amb això, encara que formulat com una possibilitat i no com una obligació, el projecte obri la porta a pactes entre el Govern i les companyies subministradores per què les últimes concedisquen ajudes a fons perdut o a preus molt baixos a les famílies amb risc d’exclusió residencial.

3. Lloguer solidari de pisos que cal rehabilitar: a mode de possibilitat d’iniciativa (o siga, de forma molt vaga) es preveu que la Generalitat pot establir programes de lloguer solidari. Està pensat per a propietaris amb vivendes per rehabilitar que no puguen assumir la despesa i per a potencials inquilins amb la capacitat de rehabilitar i mantindre en bon estat l’immoble. La contraprestació seria un lloguer baix i el manteniment de la vivenda.

4. Servei de mediació: s’hi preveu expressament la mediació en casos d’execució hipotecària o “per un procés d’arrendament urbà”. Tot i que és bona idea, el projecte de llei usa erròniament el terme “mediació”. Si, com seria lògic, les dues parts implicades són el deutor i l’entitat bancària, hauríem de parlar d’intermediació i no de mediació, donada la desigualtat de poder que hi ha entre uns i altres.

 

BREU CRÍTICA A LA PROPOSTA D’AVANTPROJECTE: BONDATS, LÍMITS I DEFICIÈNCIES

Creiem que la regulació del dret a la vivenda és un motiu de felicitació. Però no només això, sinó també la constatació de la irresponsabilitat amb què, fins ara, els nostres representants polítics han tractat l’article 33 de la Constitució (tan venerada per alguns, per cert). Ja era hora que el legislador d’este País fera un pas avant i regulara amb certa valentia una competència que, recordem, assumeix de forma exclusiva a l’Estatut (sense ànim de llevar-li un bri de responsabilitat al legislador estatal).

Este avantprojecte contempla mesures molt interessants en garantia i compliment de l’ordre constitucional. A partir d’ara el Dret a una vivenda digna, al País Valencià, no serà paper mullat. Serà un dret subjectiu, exigible per això davant l’Administració i els tribunals.

Si procurem fer una anàlisi jurídica, allò més rellevant d’este avantprojecte és la consideració que se li dóna a la funció social de la propietat privada, perquè deixa de considerar-se com un límit a un dret per a entendre’s com un element essencial de la propietat privada. Per tant, constitucionalment no pot entendre’s la propietat sense la seua funció social. És a dir: la propietat privada, si no respecta eixa funció, no haurà de tindre la consideració de dret constitucional.

A partir d’ací, les aplicacions d’esta interpretació als tribunals dependrà dels jutges mateix, però el que és segur és que disposarem de noves armes per a defensar el dret a una vivenda digna.

Pensem, per exemple, en okupacions de vivendes que són objecte d’especulació. Si abans el xoc es produïa entre dos drets constitucionals de diferent entitat: propietat privada (de segona generació i per tant, segons la teoria constitucionalista, subjectiu) i dret a la vivenda (de tercera generació i més programàtic que una altra cosa) i havíem d’acudir a altres fórmules per a rebaixar la pena o lluitar el procediment; ara, en clarificar-se la importància de la funció social en la propietat privada, el conflicte entre drets deixarà d’estar tan clar, ja que disposar d’un habitatge digne forma part d’eixa funció social.

Ara bé, és important que aportem alguna dosi de pragmatisme en la nostra anàlisiperquè podria semblar que som massa optimistes pel que fa a les possibles aplicacions de la interpretació que acabem d’explicar. El cert és que, tot i que se li done la consideració de dret subjectiu i la funció social siga part essencial de l’article 33 de la Constitució, amb esta futura norma no es garantirà l’accés a la vivenda de totes les valencianes, ni s’acomplirà amb les exigències de dignitat en l’assegurament del dret. Si d’una banda genera (si el Tribunal Constitucional no ho impedeix) un bon brou de cultiu per a avançar cap al seu compliment i es generen ferramentes i interpretacions que podrien ser eficaces; no hem de pensar que a partir de la seua entrada en vigor podrem passar a les oficines de la Generalitat amb la llei a la mà i n’eixirem amb un habitatge digne. No perquè, a banda que les lleis mai canvien de forma immediata la realitat, esta en concret no és tan progressista.

En primer lloc és bastant cridanera la imprecisió tècnica d’alguns articles. Per exemple, de l’article 2, la qual cosa és molt rellevant perquè descriu qui està en situació d’”exclusió o emergència social” i pot, per tant, acollir-se a les mesures de la llei. Durant tota la redacció de la norma i del preàmbul sembla que pretén protegir totes les persones en risc d’exclusió que pogueren vore vulnerat el seu dret a l’habitatge digne. Però no és el que s’entén a l’article esmentat. Curiosament, sembla que només dóna protecció als desnonats a causa d’un procediment d’execució hipotecària, siguen deutors o inquilins. Però què ocorre amb els inquilins que s’enfronten a un desnonament perquè no han pagat les rendes de lloguer?

A l’article 2 també s’estableixen els requisits per a ser subjecte passiu d’esta norma: s’estableix una única quantitat com a ingressos màxims per a tot el món (1,5 vegades l’IPREM, és a dir, 11.182,71 euros anuals). A l’executiu valencià se li ha oblidat que existeixen famílies de més d’un membre, d’un només, amb menors, gent amb necessitats especials… De manera que un únic límit per a totes les persones, siga quina siga la seua circumstància, incompleix clarament les mínimes exigències de rigor social que tota norma ha de complir.

No són els únics exemples d’ineficiència tècnica de l’avantprojecte. Són els més significatius, al nostre parer, i ni molt menys són insubsanables. Però el tràmit parlamentari ha de corregir-los per a crear una llei seriosa i evitar riscos innecessaris (per exemple, el risc que suposa el Tribunal Constitucional).

També és convenient qüestionar-nos la mesura estrella, sobretot perquè ha sigut suspesa fins que la normativa estatal que regula el mateix àmbit (i que és molt menys contundent) deixe d’aplicar-se, la qual cosa hauria d’ocórrer al maig de 2017 si el govern de torn no ho evita.

Es tracta de l’expropiació de les vivendes a grans tenedors (d’immobles) que no complisquen amb la llei. Així dit queda molt progressista i molt justificat: si no acompleixes per les bones amb un dret constitucional A (recordem: la funció social de la propietat privada), ni amb un dret constitucional i subjectiu B (el dret a la vivenda), l’Administració en donarà compliment.

Fins ací tot sona bé, però farem unes precisions al que acabem d’assenyalar. Ningú pretén expropiar cap vivenda. El que es pretén expropiar és el seu usdefruit, és a dir, el dret a usar-la. I només durant tres anys. Així l’Administració s’assegurarà que les vivendes que els grans propietaris mantenien deshabitades servisquen per a donar aixopluc a famílies amb dicultats. A canvi, això sí, d’un preu just que es correspondrà més o menys amb el que hauria ingressat el gran propietari en concepte de lloguer.

Així que en conclusió: el banc incompleix dos drets de màxim rang i l’Administració, en comptes d’expropiar-li la propietat de la vivenda i fer que passe a engrossir el parc públic d’habitatge, es queda amb l’usufructe temporal i gestiona el lloguer de l’entitat incomplidora. Creiem que es pot ser més exigent amb la defensa dels drets de les persones.

És cert que esta falta de contundència pot ser compensada per la imposició de multes que poden arribar a ser molt elevades (fins a 30.000 euros), i més encara si ens situem al nostre context socio-polític, ja que el liberalisme econòmic moltes vegades dóna la impressió de ser inqüestionable.

És un clar motiu de felicitació la incorporació d’un article mitjançant el qual es pretén pal·liar la pobresa energètica. És una fita que l’article involucre directament les empreses subministradores, que l’Administració “garantisca” el dret als subministres… però estes garanties no són suficient. Cal un desenvolupament reglamentari perquè, si no, es corre el risc que quede en una declaració de principis. La Generalitat no vol que hi haja pobresa energètica al País valencià! Tothom d’acord (o molts, almenys). Només esperem que ara s’ataque esta lacra seriosament.

Mereix menció especial, com dèiem abans, la definició que la norma fa de “gran tenidor”. L’article 16 també és poc clar i està obert a diferents interpretacions. Però si en fem una literal sembla que seran grans tenedors i, per tant, subjectes a les sancions i expropiacions, els que tinguen més de deu vivendes no destinades a l’habitatge. Açò no suposa cap problema si pensem en bancs, però què ocorre amb entitats més xicotetes, o persones físiques amb moltes propietats? Què passarà amb qui les tinga en venda o en lloguer però a preus molt alts? O amb qui tinga trenta immobles i només n’use nou per a especular? Només el legislador podrà donar-ne resposta durant els pròxims mesos.

 

PRECEDENTS A ALTRES TERRITORIS

Ja hem dit que altres comunitats autònomes han legislat en termes semblants. El President del Govern, Mariano Rajoy, va interposar recurs d’inconstitucionalitat contra la norma andalusa. El Tribunal Constitucional es pronuncià només al voltant dels motius d’inconstitucionalitat amb fonament en qüestions competencials perquè el Decret-llei va ser derogat abans que el TC dictara sentència. Actualment, la Llei que substituí el Decret-llei està en suspensió perquè també ha sigut objecte de recurs d’inconstitucionalitat, així que la qüestió està encara ben oberta.

De tota manera, la sentència del TC ens pot donar unes pistes sobre què ocorrerà amb el segon recurs i amb un eventual tercer recurs que es plantege a propòsit de la llei valenciana.

Resulta que el tribunal decideix la inconstitucionalitat de tres articles de la norma andalusa: el que clarifica que forma part del dret a la propietat el deure a destinar de forma efectiva el bé a l’ús habitacional, el que preveu sancions quan no es destine el bé per a eixe ús i el que estableix que estes mesures només es prediquen dels béns propietat de persones jurídiques (o siga, bancs, immobiliàries, etc.).

Els motius són dignes d’anàlisi.

Per a començar, cal recordar que la norma andalusa de vivenda precisa que l’únic ús possible de les vivendes deshabitades propietat de grans tenedors és l’habitacional. Doncs bé, la sentència considera que això suposa una ingerència en el dret de propietat i està, per tant, vedat al Decret-Llei. Podem estar tranquil·les: en principi, eixe entrebanc no el tindrien les Corts valencianes perquè la proposta és de Llei, tipus de norma que sí que pot tractar els drets i llibertats del Títol I.

Ara bé, les Corts valencianes hauran de salvar encara un entrebanc més inhòspit: el de l’altre motiu d’inconstitucionalitat esgrimit pel Tribunal Constitucional. Al seu parer, com que l’Estat ja havia previst la suspensió dels llançaments durant quatre anys i la creació d’un parc de vivendes socials, les comunitats autònomes ja no poden afegir cap altra idea per a protegir els deutors. Això, diu, suposaria desequilibrar les línies econòmiques estratègiques marcades per l’estat i iguals per a tot el territori. Dit en paraules de la Constitució: suposaria envair la competència exclusiva estatal d’aprovar les normes que dissenyen la “planificació general de l’activitat econòmica”. No podem estar d’acord amb esta decisió. En la pràctica suposa buidar la competència de les autonomies, també atorgada constitucionalment, de legislar sobre vivenda. El tribunal contraargumenta que sempre els quedaran les mesures de foment. Però eixes són les que quasi sempre es queden en formulacions vagues i ajornaments eterns de les promeses.

La raó que esgrimeix el TC, allò de dir que les previsions autonòmiques són incompatibles amb les estatals, és molt pobra. Només caldria pensar en les mesures com a complementàries, com a afegides les unes a les altres per a reforçar la protecció del dret a una vivenda digna, i no com a incompatibles. El fet que no siga així, dóna una idea del que més lamentem de la sentència: el to neoliberal que regalima al llarg de tota l’argumentació. No és que siguem ingènues, sabem que no trobarem al Tribunal Constitucional l’agent transformador de la societat, però això no lleva perquè no esperàrem una interpretació dins de l’esquema que ofereix la Constitució, més atrevida i compromesa amb la defensa de la funció social de la propietat privada i amb la seua influència en el dret a l’habitatge.

 

EN DEFINITIVA

Estem davant d’un projecte de llei que pretén encetar un camí, el de garantir el dret a un habitatge digne, que fins ara no era més que una declaració d’intencions recollida, això sí, entre les pàgines de la nostra polsosa Carta Magna. No hi ha dubte que és una bona notícia que diferents Comunitats, al llarg i ample de l’Estat, hagen decidit donar-li contingut material.

Pel que fa a la proposta valenciana, la llei que està promovent la Generalitat té llums i ombres, com ja hem assenyalat al llarg del text. La funció social de la propietat, la declaració de l’exigibilitat del dret, les sancions a qui no respecten l’ús habitacional que ha de tindre una vivenda (per fi s’ataca directament l’especulació), la lluita contra la pobresa energètica (encara que quede formulat com un principi més que com una mesura concreta), la possibilitat futura d’establir preus màxim al lloguer; són les seues llums. Les ombres són la suspensió de les mesures més interessants (fonamentalment, l’expropiació de l’usdefruit), una certa deficiència tècnica en l’articulat (en tot cas, subsanable) i la falta de contundència i de concreció, entre d’altres.

Així que, tot i que cal que ens felicitem pel pas que s’ha donat, hem de ser realistes i exigir-ne més. Les nostres reivindicacions no han d’acabar fins que el dret a una vivenda digna siga reconegut per a cadascuna de nosaltres, amb la possibilitat real d’exercir-lo. Ara bé, una vegada s’aprove la normativa a Les Corts, segurament la llei haurà de fer front a una anàlisi del Tribunal Constitucional, perquè algun defensor del neoliberalisme i representant polític de tots nosaltres ho elevarà a esta instància. I és ara quan hem de fer-nos la qüestió principal: es pot legislar des d’una perspectiva no neoliberal? Pot situar el nostre legislador, suposat representant de la sobirania nacional, la defensa dels drets humans per davant del benefici mercantil? O siga, és la vivenda un objecte valuós perquè ens permet desenvolupar la nostra vida o pel seu valor econòmic?