El pasado 16 de marzo de 2017, el Ple del Consell del gobierno valenciano aprobó el Anteproyecto de Ley por la Función Social de la Vivienda en la Comunidad Valenciana.
El artículo 33 de la Constitución dice que el derecho a la propiedad privada estará delimitado por su función social. Es decir: la propiedad privada está sometida a su utilidad social, al uso que la comunidad hacer de ella en un momento dado. O sea, esa función social forma parte esencial del derecho a la propiedad privada.
Hasta ahora, esta función social ha sido olvidada en beneficio de un concepto neoliberal del derecho a la propiedad privada, según el cual su función social habría de limitarse lo máximo posible o incluso desaparecer, porque se entiende que restringe el derecho a la propiedad privada, no que forma parte indisoluble.
Por eso es importante que aparezca una ley que lo desarrolle como derecho subjetivo y avance en la consolidación de la función social de la propiedad privada, como establece la Constitución. Si se aprueba, no será la primera ley del estado de estas características. Andalucía, Euskadi y Catalunya ya regulan la función social de la vivienda con medidas similares a las que plantea el gobierno valenciano.
Su aspecto más importante, porque es el más avanzado en la protección de derechos sociales, es que reconoce que el derecho a una vivienda asequible, digna y adecuada es un derecho subjetivo. Es decir, un derecho que puede exigirse directamente al poder público porque así lo reconoce claramente una ley.
A continuación analizamos algunas de las previsiones de la ley.
MEDIDAS LEGALES PARA PROTEGER EL DERECHO A LA VIVIENDA
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El fomento del alquiler asequible en casos de desahucio
La ley asienta la obligación del banco que resulte adjudicatario de ofrecer un alquiler con opción a compra al anterior propietario, como alternativa al lanzamiento en un procedimiento de ejecución hipotecaria (conocido coloquialmente como “desahucio”).
Se establece una forma de cálculo de la renta que los nuevos inquilinos tendrán que pagar y la obligación de la Generalitat de asumir el pago durante los tres primeros años. Ahora bien, los arrendatarios tendrán que abonar una parte a la Generalitat (que no podrá superar nunca el 25% de ingresos de la unidad familiar).
Si tomamos como referencia un inmueble con un valor de tasación de 100.000 euros, la cantidad que los arrendatarios tendrían que pagar durante los tres primeros años oscilaría entre los 50 y los 100 euros.
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La declaración de vivienda deshabitada
Una de las novedades de la norma, si se aprueba, será que se podrá declarar una vivienda como deshabitada y obligar a la propietaria a darle un uso habitacional efectivo en el plazo de seis meses.
Sólo las viviendas de los grandes tenedores podrán ser declaradas deshabitadas. La ley entiende que los grandes tenedores son las personas físicas o empresas de construcción, promoción o financiación de la vivienda que acumulan más de 10 viviendas en propiedad, alquiler o usufructo y que, a su vez, no estén destinándolas a la venta o en alquiler.
Aunque es buena idea, el resultado tiene puntos débiles. Por un lado, la lentitud del procedimiento administrativo que llegue a declarar la situación de deshabitada: podrá durar hasta un año. Por otra parte, habrá que ver la viabilidad, dado que no contarán a efectos de considerar "grandes tenedores" las viviendas que estén puestas a la venta o al alquiler.
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La expropiación del usufructo a los grandes propietarios
Ésta ha sido la medida más comentada de la ley porque contiene la palabra expropiación y los defensores del concepto neoliberal de la propiedad privada de los que hablábamos antes han puesto el grito en el cielo. Pero, ¿qué se expropia exactamente?
Hay que dejar claro que se expropiará por un tiempo mázimo de tres años el derecho de usufructo, es decir, el derecho a usar una vivienda. Así que el derecho a la propiedad (el que permite venderlo o ponerlo en alquiler o dejarle en herencia) queda incólume: sigue siendo del banco.
La Generalitat tendrá entonces que expropiar el derecho de uso de la vivienda para ponerlo a disposición de las personas o familias en circunstancias de exclusión o emergencia social. Estas personas quedarán obligadas a pagar a la administración una cantidad (que tampoco podrá ser superior al 25% de los ingresos anuales de la unidad familiar, y en algunos casos podrá eximirse) en concepto de contribución al pago del justiprecio, que es la indemnización que recibe la persona o entidad a cambio de la expropiación.
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Otras medidas
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Ayudas para el alquiler: se prevé la constitución de un sistema de ayudas al alquiler de forma que su coste no supere el 30% de los ingresos de la unidad familiar. Para las personas en riesgo de exclusión social “residencial”.
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Ayudas contra la pobreza energética: la ley considera los suministros básicos (agua, gas y electricidad) como un componente inseparable del derecho a la vivienda. De acuerdo con eso, aunque se formula como una posibilidad y no como una obligación, el proyecto abre la puerta a pactos entre el gobierno y las compañías suministradoras para que éstas concedan ayudas a fondo perdido o a precios muy bajos a las familias en riesgo de exclusión residencial.
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Alquiler solidario de pisos que necesitan una rehabilitación: a modo de posibilidad de iniciativa (o sea, de forma muy vaga) se prevé que la Generalitat puede establecer programas de alquiler solidario. Está pensado para propietarios con viviendas para rehabilitar que no puedan asumir el gasto y para potenciales inquilinos con la capacidad de rehabilitar y mantener en buen estado el inmueble. La contraprestación sería un alquiler bajo y el mantenimiento de la vivienda.
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Servicio de mediación: se prevé expresamente la mediación en casos de ejecución hipotecaria o “para un proceso de arrendamiento urbano”. Aunque es buena idea, el proyecto de ley usa erróneamente el término “mediación”. Si como sería lógico, las dos partes implicadas son el deudor y la entidad bancaria, tendríamos que hablar de intermediación y no de mediación, dada la desigualdad de poder que hay entre unos y otros.
BREVE CRÍTICA A LA PROPUESTA DE ANTEPROYECTO: BONDADES, LÍMITES Y DEFICIENCIAS
Creemos que la regulación del derecho a la vivienda es un motivo de felicitación. Pero no solamente eso, sino también la constatación de la irresponsabilidad con la que, hasta ahora, nuestros representantes políticos han tratado el artículo 33 de la Constitución (tan venerada por algunos, por cierto). Ya era hora de que el legislador de este País diese un paso adelante regulando con cierta valentía, sobre una competencia que, recordemos, asumió de forma exclusiva en el Estatut (sin ánimo de quitarle ni un ápice de responsabilidad al legislador estatal).
Este anteproyecto contempla medidas muy interesantes en garantía y cumplimiento, del mandato constitucional. A partir de ahora el Derecho a una vivienda digna, en el País Valencià, no será un brindis al sol. Será un derecho subjetivo, exigible por tanto ante las administraciones y ante los tribunales. paper mullat. Serà un dret subjectiu, exigible per això davant l’Administració i els tribunals.
Si procuramos realizar un análisis jurídico, lo más relevante de este anteproyecto es la consideración que se le da a la función social de la propiedad privada, porque deja de considerarse como un límite a un derecho para entenderse como un elemento esencial de la propiedad privada. Por tanto, constitucionalmente no puede entenderse la propiedad sin su función social. Es decir: la propiedad privada, si no respeta esa función, no tendrá que tener la consideración de derecho constitucional.
A partir de ahí, las aplicaciones de esta interpretación en los tribunales dependerá de los propios jueces, pero lo que es seguro es que dispondremos de nuevas armas para defender el derecho a una vivienda digna.
Pensemos, por ejemplo, en okupaciones de viviendas con las que se está especulando. Si antes el choque se producía entre dos derechos constitucionales de diferente entidad: propiedad privada (de segunda generación y por tanto, según la teoría constitucionalista, subjetivo) y derecho a la vivienda (de tercera generación y más programático que otra cosa) y debíamos acudir a otras fórmulas para bajar la pena o luchar el procedimiento; ahora, al clarificar la importancia de la función social en la propiedad privada, el conflicto entre derechos dejará de estar tan claro puesto que el disponer de una vivienda digna forma parte de esa función social.
Ahora bien, es importante que aportemos algunas dosis de pragmatismo pues podría parecer que somos demasiado optimistas en cuanto a las posibles aplicaciones de la interpretación arriba explicada. Lo cierto es que, aunque se le esté dando la consideración de derecho subjetivo y la función social sea parte esencial del artículo 33 de la Constitución, con esta futura norma no se va a garantizar el acceso a la vivienda de todos los valencianos, ni se va a cumplir con las exigencias de dignidad en el cumplimiento del derecho. No. Si bien se genera (si el Tribunal Constitucional no lo impide) un buen caldo de cultivo para avanzar hacia su cumplimiento, y se generan herramientas e interpretaciones que podrían llegar a ser eficaces. Lo cierto es que no debemos pensar, que a partir de la entrada en vigor de la normativa, podremos entrar en las oficinas de la Generalitat esgrimiendo la progresista ley por la función social de la vivienda y saldremos de estas con techo. No, porque ni las leyes cambian de forma tan inmediata la realidad, ni ésta en concreto es tan progresista .
En primer lugar es bastante llamativa la imprecisión técnica en la elaboración de algunos de los artículos. Algunos muy relevantes como el artículo 2, en el que se describe quiénes están en situación de “exclusión o emergencia social” y, por tanto, pueden acogerse a las medidas de la ley. Durante toda la redacción del cuerpo legal y del preámbulo parece que se pretende proteger a las personas en riesgo de exclusión que podrían ver vulnerado su derecho a una vivienda digna. Pero no es lo que se da a entender en el artículo referid. Curiosamente, parece que sólo dé protección a los desahuciados a causa de un procedimiento hipotecario. Pero, ¿qué pasa con los inquilinos que se enfrenten a un posible desahucio por impago de las rentas de alquiler?
También en el artículo 2 se establecen los requisitos para ser sujeto pasivo de esta norma: se establece una única cantidad (1,5 veces IPREM, es decir, 11.182,71 euros) como ingresos máximos para todo el mundo. Al ejecutivo valenciano se le ha olvidado que existen familias de varios miembros, de uno, con menores, con gente con necesidades especiales… De manera que un único límite de ingresos para todos, sea cual sea su circunstancia, incumple claramente con las mínimas exigencias de rigor social que toda norma debe cumplir.
No son estos los únicos ejemplos que podríamos encontrar en cuanto a la deficiencia técnica del anteproyecto. Son quizá los más significativos, o al menos para nosotros, y no son ni mucho menos insubsanables. Pero el trámite parlamentario debe corregir esto para crear una ley seria y evitar riesgos innecesarios (por ejemplo, el riesgo que supone el Tribunal Constitucional).
También sería conveniente cuestionarnos la medida estrella, sobre todo porque ha sido suspendida hasta que la normativa estatal del mismo ámbito, que es mucho menos contundente, deje de aplicarse, lo que debería ocurrir en mayo de 2017 si el gobierno de turno no lo evita..
Se trata de la expropiación de las viviendas de los grandes tenedores (de inmuebles) que no cumplan con la ley. Así anunciado queda muy progresista y muy justificado jurídicamente: si no cumples por las buenas con un derecho constitucional A (recordemos: función social de la propiedad privada), ni con un derecho constitucional y subjetivo B (derecho a la vivienda), la Administración dará cumplimiento de los mismos.
Fins ací tot sona bé, però farem unes precisions al que acabem d’assenyalar. Ningú pretén expropiar cap vivenda. El que es pretén expropiar és el seu usdefruit, és a dir, el dret a usar-la. I només durant tres anys. Així l’Administració s’assegurarà que les vivendes que els grans propietaris mantenien deshabitades servisquen per a donar aixopluc a famílies amb dicultats. A canvi, això sí, d’un preu just que es correspondrà més o menys amb el que hauria ingressat el gran propietari en concepte de lloguer.
Así que en conclusión: el banco incumple dos derechos de máximo rango y la Administración, en vez de expropiarle la propiedad de la vivienda y hacer que pase a engrosar el parque público de vivienda, se queda con el usufructo temporal y gestiona el alquiler de la entidad incumplidora. Creemos que puede ser más exigente con la defensa de los derechos de las personas.
Es cierto que esta falta de contundencia puede ser compensada por la imposición de multas que pueden llegar a ser muy elevadas (hasta 30.000 euros), y más si nos situamos en nuestro contexto socio-político, ya que el liberalismo económico muchas veces da la impresión de ser incuestionable.
Es un claro motivo de felicitación la incorporación de un artículo mediante el cual se pretende paliar la pobreza energética. Es un logro que el artículo involucre directamente a las empresas suministradoras, que la administración “garantice” el derecho a los suministros… pero dichas garantías no bastan. Se necesita desarrollo reglamentario, pues sin éste el artículo analizado no es más que una declaración de principios. ¡La Generalitat no quiere que haya pobreza energética en el País Valenciano! Todos de acuerdo (o muchos, al menos). Esperamos que se ataque en serio esta lacra.
Merece mención especial, como contábamos antes, la definición que la norma hace del “gran tenedor”. El artículo 16 es, también, poco claro y abierto a diferentes interpretaciones. Pero si efectuamos una interpretación literal parece que se nos está diciendo que tendrán la consideración de “gran tenedor”, y por tanto serán sujetos susceptibles a que se les apliquen sanciones y expropiaciones, a quienes tengan más de diez viviendas no destinadas a vivienda. Esto no supondrá ningún problema si pensamos en bancos. Pero, ¿qué pasa con entidades más pequeñas, o personas físicas con muchas propiedades? ¿Qué pasará con quien efectivamente las tenga en venta o propuestas para alquilar pero a precios muy altos? ¿O con quien tenga treinta inmuebles y solo nueve de éstos los utilice para especular? Preguntas a las que solo nuestro legislador podrá dar respuesta en los próximos meses.
PRECEDENTES EN OTROS TERRITORIOS
Ya hemos dicho que otras comunidades autónomas han legislado en términos similares. El Presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la norma andaluza. El Tribunal Constitucional se pronunció sólo sobre los motivos del recurso fundamentados en cuestiones competenciales porque el Decreto-Ley fue derogado antes de que el TC dictara sentencia. Actualmente, la Ley que substituyó al Decreto-Ley está en suspensión porque también ha sido objeto recurso, así que la cuestión sigue abierta.
De tota manera, la sentència del TC ens pot donar unes pistes sobre què ocorrerà amb el segon recurs i amb un eventual tercer recurs que es plantege a propòsit de la llei valenciana.
Resulta que el tribunal decide la inconstitucionalidad de tres artículos de la norma andaluza: el que clarifica que forma parte de la propiedad privada el deber a destinar el bien de forma efectiva a su uso habitacional, el que prevé sanciones cuando no se destine a ese uso y el que establece que estas medidas sólo se aplicarán a los bienes propiedad de personas jurídicas (o sea, bancos, inmobiliarias, etc).
Los motivos son dignos de análisis.
Para empezar, hay que recordar que la norma andaluza de vivienda precisa que el único uso posible de las viviendas deshabitadas propiedad de grandes tenedores es el habitacional. Pues bien, la sentencia considera que eso supone una injerencia en el derecho a la propiedad y, por tanto, está vedad al Decreto-Ley. Podemos estar tranquilas: en principio, este obstáculo no lo tendrían les Corts porque la propuesta es de Ley, un tipo de norma que sí que puede tratar los derechos y libertades del Título I de la Constitución.
Ahora bien, el parlamento valenciano tendrá que salvar aún otro obstáculo más complejo: el del otro motivo de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional. A su parecer, como el Estado ya había previsto la suspensión de los lanzamientos durante cuatro años y la creación de un parque de viviendas sociales, las comunidades autónomas ya no pueden añadir ninguna otra idea para proteger a los deudores. Eso, dice, supondría desequilibrar las líneas económicas estratégicas marcadas por el estado e iguales para todo el territorio. Dicho en palabras de la Constitución: supondría invadir la competencia exclusiva estatal de aprobar las normas que diseñan la “planificación general de la actividad económica”. No podemos estar de acuerdo con esta decisión. En la práctica supone vaciar la competencia de las autonomías, también otorgada constitucionalmente, de legislar sobre vivienda. El tribunal contraargumenta que siempre les quedarán las medidas de fomento. Pero ésas son las que casi siempre se quedan como formulaciones vagas y eternos aplazamientos de las promesas.
La razón que esgrime el TC, eso de decir que las previsiones autonómicas son incompatibles con las estatales, es muy pobre. Sólo haría falta pensar en las medidas como complementarias, como añadidas las unas a las otras para reforzar la protección del derecho a una vivienda digna, y no como incompatibles. Que no sea así da una idea de lo que más lamentamos de la sentencia: el tono neoliberal que rezuma toda la argumentación. No es que seamos ingenuas, sabemos que el tribunal no es el agente transformador de la sociedad, pero eso no quita que esperáramos una interpretación dentro del esquema que ofrece la Constitución más atrevida y comprometida con la defensa de la función social de la propiedad privada y con su influencia en el derecho a la vivienda.
EN DEFINITIVA
En conclusión: estamos ante un proyecto de ley que pretende iniciar un camino, el de garantizar este derecho, que hasta la fecha no era más que una declaración de intenciones recogida, eso sí, entre las páginas de nuestra ya polvorienta Carta Magna. No cabe duda que es una buena noticia que diferentes Comunidades, a lo largo y ancho del Estado, hayan decidido darle contenido material al citado artículo constitucional.
En lo que respecta a la propuesta valenciana, la ley que está promoviendo la Generalitat, tiene luces y sombras, como ya hemos ido señalando a lo largo del texto. La función social de la propiedad; declaración de la exigibilidad del derecho, las sanciones a quienes no respeten el uso habitacional que una vivienda debe tener (por fin se ataca directamente a la especulación), la lucha contra la pobreza energética (aunque más como principio que como actuación concreta), la posibilidad futura de stablecer precios máximos al alquiler; son sus luces. Sus sombras son la suspensión de las medidas más interesantes (fundamentalmente, la expropiación del usufructo), cierta deficiencia técnica en el articulado (subsanable) y la falta de contundencia y de concreción, entre otras cosas.
Así que, aunque sin duda cabe felicitarse por este paso dado, debemos ser realistas y exigir más. Nuestras pretensiones no tienen que terminar hasta que el derecho a una vivienda digna sea reconocido a cada uno de nosotras, con la posibilidad fáctica de ejercitarlo. Ahora bien, una vez se apruebe la normativa en les Corts, seguramente la ley tenga que enfrentarse a un análisis del Tribunal Constitucional, porque algún defensor del neoliberalismo y representante político de todos nosotros, lo elevará a esta instancia. Y es ahora donde debemos hacernos la pregunta principal: ¿puede legislarse desde una perspectiva no netamente neoliberal? ¿Puede situar nuestro legislador, supuesto representante de la soberanía nacional, la defensa de los derechos humanos por delante del beneficio mercantil? Es decir, ¿es la vivienda un objeto valioso porque permite a los individuos desarrollar su vida o lo es por su valor económico?
